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人大街道工委行使监督职责的实践与思考
发布日期:2017-06-01 点击数:
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  据了解,重庆全市213个街道中有212个街道设立了人大街道工委。目前,对于人大街道工委存在必要性的异议已经消除了,但是,对于人大街道工委是否拥有监督职责以及如何行使这一监督职责的讨论,却远远没有结束。对此,本文拟就人大街道工委的监督职责问题,从思想认识上的若干误区、实际工作中的探索实践以及理论上的一些思考等三个方面来展开讨论。

 

一、误区
  2003年5月14日,永川市第十四届人大常委会第2次会议根据《地方组织法》等有关规定,决定设立永川市人大常委会中山路等3个街道工作委员会,并印发了《人大常委会街道工作委员会工作职责》,赋予人大街道工委“协助市人大常委会对市人民政府的派出机构进行法律监督和工作监督”等九项职责。2015年8月29日新修订的《地方组织法》也明确了人大街道工委“办理常务委员会交办的监督等工作,并向常务委员会报告”之职责。有了人大常委会的授权,也有了上位法的支持,但是要在实际工作中把人大街道工委的监督职责落到实处,却面临着许许多多的困难和问题。隐藏在这些困难和问题背后的东西是什么呢?笔者认为,这主要是我们在思想认识上还存在着一些误区。
  (一)在法律地位理解上的认识误区。我区在1992年撤区并乡建镇时,设立了中山路等3个街道办事处,比人大街道工委设立的时间早10多年。因此,一些长期在街道工作的同志就形成了“党工委+办事处”的惯性思维模式,认为人大工委是上级人大的工作机构,是为上级服务的,其工作与街道没有多大关系,是可有可无的。他们认为,人大工委要“一致对外”,可以组织代表开展一些活动,帮助街道办事处向上级呼吁一下,只做一些鼓与呼的工作就行了;对内,因街道各部门的工作本身就非常忙,又苦又累的,就不要再开展监督评议等活动给他们添麻烦了。这样做的结果是什么呢?其结果就是将人大街道工委拒之门外,让其很难融入到街道党政集体中去,也就无法在街道层面的国家治理中发挥人大街道工委应有的作用。
  (二)在授权监督理解上的认识误区。对于人大街道工委是否拥有监督职权(注意,是“监督职权”,不是“监督职责”),有两种截然相反的观点。有人认为,人大街道工委是有监督职权的,其理由有二:一是假如人大街道工委没有监督职权,那就没有必要设立该机构,而只需要在街道设立代表联络站(室)就可以了;二是人大街道工委在获得了人大常委会监督授权之后,当然也就取得了行使人大监督职权的主体资格,并因此获得了监督职权。另一种观点则认为,人大街道工委是没有监督职权的,其理由是:人大常委会的监督职权是一个不可细分的、由常委会组成人员集体行使的权力,其他任何单位和组织,包括常委会主任会议、常委会机关各委(室)都无权行使该职权,即使是行使授权监督职责的人大街道工委也不能例外。之所以存在这种认识上的误区,是因为大家混淆了“监督职责”和“监督职权”这两个概念。事实上,人大街道工委是没有监督职权的,不具备独立的监督主体资格。但是,尽管如此,人大街道工委是有监督职责的,其行使监督职责的主要方式之一,是通过办理常务委员会交办的有关监督工作,及时提供相关的情况和信息,为常委会行使监督职权当好参谋和助手。
  (三)在间接监督理解上的认识误区。在街道层面,人大街道工委比较容易处理好与党工委的“领导与被领导”关系,但是,却比较地不容易处理好与街道办事处的关系,容易走向两个极端:要么死死抱住“授权监督”这个牌子,以监督者身份自居,搞“直接监督”,到处指手画脚,其结果必然是四处碰壁、寸步难行;要么认为,既然人大街道工委不具有乡镇人大主席团那样的独立的监督职权,只能办理一些常委会交办的监督工作,工作不过瘾,尤其是在组织代表开展活动之后,由于缺乏强制性措施和手段难以跟踪问效,导致活动流于形式,费力不讨好,所以就干脆什么都不干,得过且过,无所作为。其实,人大街道工委与街道办事处的关系,不是监督与被监督的关系,而是一种新型的助推与被助推的关系。人大街道工委通过组织代表听取工作汇报、开展专题调研、视察等,收集社情民意,为街道党政集体决策提供依据,其目的就是为了推动政府依法行政,加强基层民主法治建设。

二、实践
  (一)接受领导,行使监督职责方向明。小区物业管理是街道的一个“老大难”问题,多年来一直困扰着我们。如何帮助政府依法行政,推动全面依法治街工作,是人大街道工委义不容辞的责任。2014年底,根据街道党工委的安排,我们与街道分管领导和物业管理办公室的同志一道,联合开展了一次专题调研,全面了解辖区住宅小区物业管理的基本情况及存在的主要问题,并对产生这些问题的原因进行了深入的分析,在此基础上有针对性地提出了几条操作性较强的措施建议。在2015年初的区人代会会议上,我们以中山代表团全体代表联名的方式提出了《关于开展小区物管专项整治工作的建议》。该建议得到了区人民政府的高度重视和采纳,小区物管工作纳入区政府2015年重点工作和全区五个专项整治行动之一,及时出台了全区首个《关于加强小区物业管理的意见》的规范性文件,进一步厘清了国房局、建委、规划等十余个部门在小区物管中的职能职责,防止部门相互推卸责任,形成了工作合力。目前,小区物业管理工作中的主要问题,例如因达不到法定人数,不能依法选举产生业主委员会;街道办事处“单打独斗”抓小区物管等问题,已基本得到解决,工作头绪已经基本理清,各项工作已基本步入正轨。小区物管工作的逐步破题,启示我们:街道办事处“执不起法”的问题,表现在基层,根子却在上面。只有各级各部门都坚持走法治道路,走全面依法治区之路,才能真正彻底地解决“政府不能依法行政(执不起法)”的问题。
  (二)巧借力量,行使监督职责效果显。我们在如何巧借区人大常委会的力量,解决辖区重大突出问题上进行了一些探索。食品药品安全事关人民群众的身体健康和生命安全,是人民群众普遍关心的热点难点问题之一。作为区人大常委会在街道设立的工作机构——人大街道工委,如何代表和反映好民意,将本辖区的重大突出问题上升为区人大常委会的议题,借区人大常委会的力量来解决它,是我们一直在思考的问题。2014年7月,区人大常委会领导分组走访代表并征集对政府工作的意见时,我们在广泛收集群众意见的基础上,有意识地将走访活动的地点定在区食药监分局,让代表走进食药监工作的同时,借机向常委会领导提出了举全区之力抓食品药品安全的建议,把民意反映上去。这得到了区人大常委会的积极响应,纳入了2015年度常委会的监督议题:专项评议全区食药监工作并开展满意度测评。占全区人口四分之一的中山路街道的食药监所的工作任务在全区是最重的,群众意见反应是最集中的。人大街道工委顺势而为,采取上下联动的方式,对街道食药监所的工作开展了专项工作评议,以巩固和扩大区人大常委会专项工作评议的成果。事实证明,这一做法是正确的,取得了积极的效果。一是将食药监安全工作纳入了中山群众举报范围,实现群防群治,破解了“发现难的” 问题;二是完善了工作机制,层层分解落实责任,形成了全区各级各部门分级负责的整体合力;三是依法严肃查处了一批典型违法行为,形成了震慑;四是净化了发展环境的同时,处理好执法与服务的关系,推动了全民创新创业工作和全区食药监事业健康发展。这有力地说明了人大就是要体现民意、代表民意,维护好人民群众的根本利益。
  (三)集团作战,行使监督职责作用大。人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,代表人民参与行使管理国家事务和社会事务,所以,法律赋予其若干监督权力,具有法定的监督主体资格。人大街道工委在保证其每个代表发挥主体作用的同时,如何深入挖掘代表团队内部的巨大潜能,引起了我们的深深思考。发挥好本联系组36个代表的整体作用,实行抱团履职,采取集团军作战的方式,形成监督工作的整体合力,以更好地彰显团队的力量,是我们日常工作的不二选择。在2016年人代会前组织代表开展集中视察活动时,就围绕全区商贸物流年主题活动开展集中视察,实地查看了红星美凯龙、万达广场等重点项目建设情况,听取了区商务局工作情况汇报,并进行互动交流。为了推进代表抱团履职,我们主要抓了以下几个方面的工作:一是开展走进代表所在单位活动。我们每年都有选择性地开展了“走进枫叶”、“走进移动” 等系列活动,这既助推代表所在单位工作,以解除其工作和生活的后顾之忧,让代表轻装上阵,高效履职,同时又拉近代表之间的感情,让代表们都相互关心彼此的核心关切;二是打造中山团队精神。主要是从本联系组中的优秀代表身上,去提炼、总结成为以“责任、荣誉、表率、创新”为核心内容的团队精神,使之成为积极向上、奋勇争先的精神力量,让所有代表都把“责任”扛在肩上;三是对代表履职情况实行量化考核,让代表履职成为常态化。几年来的实践证明,打造团队精神,有利于激发代表履职的内生动力,有利于最大限度地发挥代表作用,有利于服务辖区特别是有利于每年集中精力助推辖区一两个重大突出问题的解决。

三、思考
  (一)始终坚持党的领导,是行使监督职责的核心。人大街道工委自觉融入街道全局中去,摆到街道层面的“国家治理体系和治理能力现代化”这一大局中去思考,努力成为党工委“总揽全局、协调各方”中的一方。这样,工委的工作就会有广阔的空间和干事的环境。否则,如果人大街道工委另起炉灶,与街道党工委、办事处离心离德,搞成“两张皮”,工作就无法开展。
  (二)依法善于敢于监督,是行使监督职责的前提。理论上的不清醒,必然带来行动上的不自觉。虽然人大街道工委没有直接监督之职权,不具备法定的人大监督主体资格,但是却可以通过办理监督工作,为街道党政和区人大常委会当好参谋和助手,为代表履职提供服务的。功成不必在我,人大街道工委就是要当好无名英雄。
  (三)发挥代表主体作用,是行使监督职责的基础。依法实施间接监督是行使人大街道工委监督职责的关键。什么叫间接监督?那就是要依法通过第三方——拥有法定监督主体资格的第三方来实施监督。这里主要有三条路径,即是说人大街道工委要通过街道党政联席会议、区人大常委会和区人大代表来行使间接监督之职责。首先,在街道职责范围内的事情,要通过街道党政联席会议集体研究决定之后再实施。根据宪法,在街道不设一级政府,也没有人民代表大会。目前,在街道层面,通常是通过召开党政联席会议(包括党工委会议),讨论决定辖区的重大事项,并监督实施。从某种意义上说,街道党政联席会议就是约定俗成的法定决策主体和监督主体。人大街道工委的工作,只有纳入其中并通过这一决策和监督程序后,实行一个“笼子”进出,工作才会顺畅,否则就会磕磕碰碰的;其次,超出街道职责范围,属于区级部门等的法定事项,就要通过区人大常委会去行使监督职责。区级人大常委会是地方国家权力机关的常设机关,拥有法定的监督权。第三、工委可以发挥联系和组织代表的优势,搞好服务和引导工作,将法律赋予代表的各项监督职权“最大化”。
  (四)形成监督工作合力,是彰显人民代表大会制度优越性的关键。在协调推进四个全面战略布局、全面实施五大发展理念的大背景下,依法通过法定的监督主体,行使人大街道工委的监督职责,是一篇非常大的文章,人大街道工委的前景是非常光明的,同时也还有许多问题需要我们在实践中去不断地探索、解决。只要我们坚定地走中国特色社会主义道路,就一定能在实践中不断地推进人民代表大会制度的与时俱进,彰显人民代表大会制度的优越性。
  尽管我们在行使人大街道工委的监督职责中进行了一些有益的尝试和积极的探索,也取得了一些初步的效果,但是由于人大街道工委成立的时间不长,自身仍然存在不少问题,人们也存在一些偏见等,工作仍然还有很多不尽人意的地方,尤其是在法律和操作这两个层面上,还有不少差距。为此,特提出以下建议:一是尽快完善相关法律法规体系,比如根据《地方组织法》及时制定出台《街道办事处工作条例》等地方性法规,使之与《人大街道工委工作条例》相对应,既可以使街道办事处工作有法可依、依法行政,又可以防止相关区级部门以属地管理等为由向下推卸责任,也可以使人大街道工委行使监督职责有法可依;二是进一步完善街道层面的国家治理体系,主要是逐步实行党政职能分开,这样会更有利于人大街道工委工作的开展;三是人大常委会要进一步加强对人大街道工委整体工作的领导,实行街道工委与人大专委会、常委会各委室“一体化”机制,做到工作同部署、同落实、同检查、同考核。四是积极探索人大街道工委工作的规律与特点,着力解决影响其工作开展的重大问题,为人大街道工委各项监督职责的顺利履行创造有利条件。(陈明富)

 

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